内部平台       中文版本     ENGLISH

搜索

进入手机官网

扫一扫关注诚功

咨询电话:0532-83899763
客服电话:0532-83887399

监督举报电话:0532-83860017

在线留言


©2019 山东诚功律师事务所 页面版权所有

匠心律所品质律师为客户提供一站式法律服务

地址:山东省青岛市市南区延安三路129号金艺大厦7层

邮箱:cglaw@126.com

诚功刊著

Publication

论依法行政之五锁

作者:
论依法行政之五锁
发布时间:
2019/07/25 09:03
浏览量
  论依法行政之“五锁”
 
  “法令行则国治,法令弛则国乱。”在全面推进依法治国的今天,政府带头有法必依、严格执法,国家才能在法治的轨道上有序发展,人民群众也将收获更多福祉。依法行政,需要锁定行政行为的目的、依据、过程、方法、结果五项重点内容,构建一套全方位、立体化的权力运行制约和监督体系,让行政权力循法而行、持法为刃。
 
  一、锁目标:执法为民
  政府依法行政,首先要明确锁定行政行为目的。因为这直接决定着行政行为本身及其所实现效果的合法性和其为社会大众所接受的程度。如果行政行为的目的本身就是伪善的,它所能实现的社会效果便可想而知,不能被人们接受的行政行为,便失去了它存在的意义。从法律的角度,仅仅是形式合法而目的不合法的行政行为得不到法律上的肯定,最终会导致行政行为无效甚至构成犯罪,所以行政行为目的是政府依法行政的首要考量因素。
  判断行政行为目的,首先要把行政行为所可能涉及的目的都找到,其中可能有法律目的,也有可能有其他目的。然后再用案件的具体事实来进一步确认行为的真正目的。总结起来,目的不当的行政行为有以下两种情况:一是偏离。行政行为表面上是在执行法律,实际上是追求某种违法的利益。非法目的中牟取经济利益的情况比较常见。二是错位。行政行为目的虽然有助于公共利益,但并不符合特定法律的目的。有时表面上在执行一部法律,实际上是为了达到另一种法律目的 。依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则,其目标是建设法治政府。但在实践中,依法行政可能面临着多元价值理念的选择与冲突,如管理论、控权论、平衡论、公共利益本位论等,特别是注重公务人员自身利益的“利益行政”占有相当大的份额。
  从依法行政的本质来看,依法行政的核心是监督规范行政权,是保障维护公民的合法权益;依法行政的关键是依法治官而不是依法治民,是依法治权而不是依法治事。因此,随着法治政府改革的深入,依法行政将成为我国新时期为人民服务的制度保障。行政执法占我国整个法律适用的80 %以上,是依法治国最主要的方面,同时也是与人民群众最为密切的领域。为人民服务在行政领域的有效贯彻,就意味着为人民服务宗旨的实现。依法行政要锁定服务人民的目的,建立起严格的以“为人民服务”为宗旨的依法行政机制。徒法不足以自行,法律的实施难免遇到各种不同的现实问题,在这情况下,牢牢锁定“执法为民”的目标和宗旨,是依法行政的灵魂。
 
  二、锁依据:充分的事实和法律依据
  政府依法行政,要锁定充分的事实依据和法律依据。一项行政行为缺乏充分的依据,就如同看似完美的一座建筑没有坚实的地基和结构支撑,完全经不起推敲,是站不住脚的。行政行为是否具备充分的事实依据和法律依据也是依法行政所需要重点论证的。
  认定事实是适用法律的前提,是行政机关作出行政处理决定的最终基础。准确认定事实,首先赖于事实发现,即从生活事实中搜寻违法行为信息。其次是查明事实,在行政机关搜寻到违法行为信息的情况下进一步查明案件事实的具体细节。最后是证明事实,既包括证明实体性事实,也包括程序性事实。在行政执法中,行政机关查明事实的主要目的是为了对某个事实问题成立与否作出裁断和处理,而证明事实的主要目的是为了防范行政争议,事先为行政行为的合法性准备好事实依据。证据是用于支撑行政行为合法性重要事实依据,行政机关运用一定的证据规则,获得充分、合法的事实依据,是依法行政的基本前提。那么《行政诉讼法》第69条、第70条规定的行政行为“证据确凿”和“主要证据不足”分别应如何认定?我国《行政诉讼法》对于行政诉讼应当适用法律审还是事实审,没有作出明确规定。在司法实践中,我国实行的是在法律审基础上的适度的事实审,这种审查既不同于英美法系国家完全尊重行政机关判断,又不同于某些国家对行政行为采取完全审查的方式。可以总结为“四个观察”:一是观察行政争议的焦点是法律问题还是事实问题,如果行政争议的焦点是法律问题,则一般对于事实问题不再进行审查;二是观察行政行为的种类是授益性行政行为还是课以义务性行政行为,如果行政行为属于授益性行政行为,行政行为的合法性有赖于原告的申请是否符合法定条件的,应当对事实问题亦可以作一定程度的审查;三是观察行政行为对行政相对人的权益的影响程度,如果行政行为对于行政相对人的影响较大的,必要澄清行政法律关系的真实状况,亦可以作一定程序的审查;四是观察行政行为涉及的专业性、技术性情况,如果行政行为涉及的专业性、技术性较强,则应当尊重行政机关对事实的判断 。
  依法行政的理想状态政府是按照国家法律来规范行政行为,确保法律对于行政的至上性。但在依法行政的实践过程中,违反上位法的地方性立法和规范性文件、各级党组织的文件、领导者个人的意志更可能成为依法行政的依据。因此,我们需要明确区分依法行政原则之“法”与行政法渊源之“法”,将依法行政的法律依据应当锁定为:全国人大及其常委会制定的法,而不能任意做扩大解释。
 
  三、锁过程:注重程序和及细节
  明确行政行为的顺序和步骤是否正确、合法,也是依法行政的重要的环节。一般情况下,只要能达到预期的目的,在法律允许的范围内采用怎样的顺序和步骤并不重要,但是在政府行政过程中,行政行为应当遵循法定的步骤、方法和流程等一系列程序性要求,否则将构成违法,也难以达到预期的社会效果。我国二十多年来以经济市场化和政治民主化为目标的改革,大大推进了行政法治的进程。在这一制度变革过程中,作为行政法治核心制度的行政程序得到了相当程度的发展。但实践中,影响依法行政的一个消极因素往往是行政程序的不完善。有学者认为,一个国家行政程序法的诞生需要具备:行政权力的制约化、诉讼程序的正当化和权利要求的细节化三个基本前提 。因此依法行政还需要注重行政行为的程序和细节要求。
  行政程序作为规范行政权行使过程的规范机制,具有防止行政权滥用的消极控权功能和助推行政权积极行使的公共意志形成功能。尽管当前的分散单行行政程序立法模式仍存在诸多问题,但在规范行政权、保障公民知情权、参与权等方面发挥了重要的积极作用,未来的法治政府建设重心应当转向行政程序机制的完善。
  当前的法治政府建设进路存在重内部机制、轻外部机制,重实体权限设定机制、轻程序规范机制,重事后救济和追责机制、轻过程规范机制的结构性缺陷,难以对行政权形成有效的规范制约。如违法建筑的强制拆除,要严格遵循《行政强制法》的程序性规定,拆除之前应当先通知相对人自行拆除,在当地张贴公告且不得在夜间拆除,否则应确认违法 。又如强制拆除的过程中,由于行政机关的程序违法造成行政相对人难以就其损害事实提供充分证据甚至无法提供证据的,法院会适用降低行政相对人的证明责任,以体现保护相对人合法权益的立法精神 。再如,执法现场拍照的的取证拍照,原则上应从整体到局部,采集全貌照片、中心照片和细目照片。全貌照片指明现场所处的自然位置;中心照片指现场检查的中心区域的整体概貌,一般由若干份组成,通过拍摄角度的变换反映现场的全貌;细目照片是对涉案现场的标的物及能反映案件情况的相关证据的原始状态、证据的特征以及提取这些证据、查封涉案标的物、抽样封样的照片。这三类照片组成一组,才能完整反映现场检查情况。大礼不辞小让,细节决定成败。注重行政行为的程序和细节要求,才能从根本上保障依法行政。
 
  四、锁方法:合法合理、便民高效
  行政机关在具体行政过程中,最贴近基层工作实际,也最容易被忽视的,是行政行为采用的具体措施和方式方法。行政机关为实现预期目的,可以在法律范围内采取多种方法和措施,在这种情况下需要明确的就是比较采取何种方法更为合法合理、便民高效。
  在行政执法过程中,要明确不同措施和方法的区别和适用情景。以行政强制中的先行登记保存与查封、扣押的为例,先行登记保存是行政执法环节的证据程序规则,查封、扣押是行政执法过程中的独立的行政强制措施。先行登记保存的目的是保存案件的证据,必须在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下使用,是行政执法过程中的一种取证手段,并不完全限制当事人使用该证据物品,当事人不可因此申请行政复议和提起行政诉讼。查封、扣押的目的是通过对物品的控制,阻止违法行为,防止不法侵害和控制现实危险,虽然也具有保存执法证据的作用,但其不是主要和唯一的目的,会暂时限制当事人对财物的使用或处分,是一个独立的具体行政行为,在法律后果上具有可诉性,可提起行政诉讼复议、行政诉讼。采用上述两种不同的执法方法,将导致不同的法律后果,必须在执法过程中认真鉴别、准确选用。
  另外近年来,随着执法对象和执法环境的不断变化,执法主体的执法方式也发生了较大变化。比如某些行政机关滥用引诱性执法方式,激起了民众对这类行为的反感,败坏了政府形象和社会风气,引发了新的社会矛盾和道德危机,同时更大程度上损害了法律的公平正义和法治权威。因此,行政机关及其工作人员在开展行政执法活动时应严格按照法定的执法目的、程序、手段和方法开展相关执法活动,在思想上高度重视行政执法风险的重要性,坚决纠正一些行政执法人员事前“马马虎虎 ”, 事中“大大咧咧 ”,事后 “缩手缩脚 ”的行政执法状态,切实保障行政相对人的合法权益,努力做到依法行政,妥善预防和化解行政执法风险。
 
  五、锁结果:法律效果和社会效果的统一
  依法行政最后要考量的是行政行为是否会产生不良结果,能否达到法律效果和社会效果的统一。即使明确了行政行为的目的、找到了行政行为的依据、行政行为的过程和方法在法律上也都没有问题,但如果行政行为所造成的后果有违法律的预期,那么这个行政行为的后果就会改变对整个行政行为的定性,所以,实施行政行为之前还必须要论证行政行为是否会产生不良后果。
  实现行政执法法律效果与社会效果的有机统一,既是行政执法规范化建设的重要目标,也是提高行政执法部门公信力的有效途径。有的行政执法人员僵化刻板地理解、适用法律,把法律法规看成是一成不变或者必定有唯一答案的教条,机械执法,认为这样才能维护法律的尊严、法律的权威,从而导致机械地适用法律,造成法律效果与社会效果相脱节;另外一种就是无视法律法规的基本要求,只讲社会效果而不讲法律效果,甚至为了本地利益、本单位利益无视法律的规定,损害法治原则和权威,使法律法规随心所欲地服从即时的需要或者特定人的需要。上述问题深层次的根源在于执法机关、执法人员以管人者自居,认为管理就是执法、执法就是处罚、处罚就是罚款。现实中,明明有错的案件,执法机关就是不愿改;明明没有法律规定的,违法要求行为人履行义务。
  行政机关的威信应该是靠执法公正树立起来的,而不是靠强权树立。行政执法的威信不仅体现在行政机关工作通过执行法律,实现立法目标,更体现在通过法律效果的实现,取得相应的社会评价和社会影响,推进社会治理向法治转型的目的。因此依法行政最后要锁定的是行政行为的结果,行政行为应当达到引导社会公众遵守法治秩序、树立行政执法的权威和威信的效果。